新国资管理体制下中央与地方关系探析

2008-6-26 15:38:51　作者：唐立杰　媒体来源：产权导刊

“新国资管理体制”中，中央与地方的资产划分还遗留了一些问题需要解决，诸如究竟哪些是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和自然资源，地区之间的利益如何平衡，怎样妥善考虑历史上的投资关系。

　　以2003年5月27日国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》为标志，我国的“新国资管理体制”开始逐步确立。其中，对中央与地方的关系进行了全新设计与定位。中央和地方政府分别代表国家行使出资人职责。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由省、市(地)地方政府代表国家履行出资人职责。

　　一、中央政府与地方政府的关系

　　“新国资管理体制”明确了中央政府与地方政府关系的原则，即国家所有、分级代表的原则，具体来讲体现在以下三个方面：

　　(一)划分资产与划分权利的统一 “新国资管理体制”明确的原则体现了划分资产与划分权利的统一。国务院国资委成立时直接监管196家中央企业，地方各有各的情况，不做统一要求，由地方自己决定。显然三级出资人制度是在“分产”的基础上形成的，但也绝不是简单的“分家单干”。三级出资人制度毕竟是建立在中央对地方的国有资产拥有终级所有权的基础上的。由此而来的问题是，中央政府出资人对地方政府履行出资人职责的企业的权利界限应定在哪里？

　　第一，确定国有资本的控制范围。目前国有资产分布的范围太广，以后肯定要进一步收缩国有资本的控制范围。从效率的角度看，地方政府代表国家行使国有资产的产权，更有利于国有资本的退出。但从全局的角度看，国有资本从哪些领域退出不能完全由地方政府自行决定。到底哪些领域需要国有资本控制，是一个需要继续探讨的问题。

　　第二，确定国有股权转让的规则、程序以及收入的用途。国有资本的退出，意味着国有股权要进行转让。中央政府要统一确定国有股权转让收入的使用办法，一般不应该被用于投资，而应该用于补充社会保障资金的不足、核销呆坏账等。

　　第三，确定统一的资本预算格式和程序。在“新国资管理体制”中，资本预算有着重要的地位，应该通过资本预算来约束国资管理机构以及国资运营公司的行为。制定中的《国有资产管理法》应该将资本预算作为一个重要内容，应该规定各级政府的资本预算要经过同级人大的严格审议和通过。法律应该规定，由中央政府制定统一的资本预算格式和程序，地方政府依照执行。

　　第四，重大时刻的调度问题。国家保留最终所有权，特殊情况下，比如发生战争、灾害等，中央政府可以调配全国的国有资产。中央政府认为必要时，可以对三级政府间的资产关系进行必要调整，当然这是需要有关法律法规予以规范的。

　　(二)政策的统一

　　作为中央政府出资人的国务院国资委与作为地方政府出资人的地方国资委，都是代表国家履行出资人的职责，各自独立行使国有资产管理职能，分别对中央和地方政府负责。它们之间不存在隶属关系、上下级关系。同时，在中央层面制定统一的指导性政策又非常重要。国务院国资委的“指导与监督”不是变相的公共管理职能，而应是中央政府统一确定的权利边界。统一指导只应限定在法律和政策层面，而不是具体的经营管理。因此，应当制定法律而不是行政法规或规章来规范国有资产分级代表制度，《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》已于2006年5月7日起施行，在这个方面迈出了可喜的一步。

　　(三)地方政府出资人的职责与任务

　　各个地方的国有资产状况、资源状况、财政收人都大不相同，这些差异对不同地方国资改革的进度和成效产生很大影响，地区之间能够模仿复制的成功做法非常有限，各地要根据自己的特殊情况做有益的尝试和探索。

　　第一，要从各地的实际情况出发，不能简单搞上下对口，不能照搬中央模式，或套用某种模式。国有经济在地方经济发展中是否一定要发挥主导作用，要视情况而定，不能一概而论。国有经济在重要行业和关键领域发挥主导作用的要求，是就全国总体而言的，并非对每个地方所提出的要求，各地在设计国有资产管理的体制和模式时，这是最重要的一个问题。

　　第二，地方国有资产管理体制改革要放在地方经济社会发展的总体战略和框架中考虑。今后国有经济的功能，主要是支撑、引导和带动整个国民经济的发展，把国民经济的“馅饼”做大，中央如此，地方也是如此。

　　第三，要搞清楚，哪些企业对地方整体经济发展起“支撑、引导和带动作用”，哪些企业处于地方主导产业领域，哪些企业处于国有资本应当尽快退出的产业领域，明确要保留什么，发展什么，退出什么。

　　第四，地方政府应着力加快培育市场主体(包括中介组织)，完善市场基础设施，包括制定有利于公平竞争的游戏规则。地方政府进行国有经济布局和结构调整应当将有限的国有资本向地方基础产业、战略产业和关键领域集中，以达到减少国有企业数量，收缩国有经济战线的目的。

　　二、遗留问题的解决

　　目前，中央政府与地方政府的资产划分，还遗留了一些问题需要解决。解决好这些问题至少需要考虑三个方面的因素：

　　第一，进一步界定什么是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源。从2003年确定的196家中央企业看，有的就不是涉及国民经济命脉和国家安全的，现在已经减少到了150家，还将继续减少。同样，一些地方在进行国有企业改革过程中，有些也涉及基础设施领域。自然资源有已经开发的，还有没有开发的。没有开发的如何界定，怎么区分，怎么分别来管，哪些是重要的要交给中央政府，哪些并不特别重要可以归地方，都需要考虑。

　　第二，地区之间的利益平衡问题。国有资产在各地区之间的分布现状很不平衡。东部12个省(市)的经营性国有资产占我国全部经营性国有资产的比重为66.7%；中部9个省的比重为20.3%；西部10个省(市、区)的比重为13%。现在是谁管理谁就享有所有者权益，有失公平，不仅不利于缩小地区差距，而且会造成社会不稳定。从现实的角度看，平衡地区间利益关系有两种途径，一种是通过对存量的调整求得大体平衡，二是通过增量调整进行平衡。但究竟如何调整，如何保障地区之间在国有资产分布上的大体公平，是一个很难解决的问题。

　　第三，投资关系。在资产划分过程中，完全不考虑投资关系，不符合市场原则。但现有的国有资产分布格局经过历史上多次上收和下放的过程，变得十分复杂，分清投资来源已经不是一件容易的事情。关键是过去中央投资形成的资产划给企业所在地的地方，这对其他地方来说不公平。在我国的体制关系中，中央与地方的利益博弈、利益划分历来是影响政策的最重要因素之一。在原有国有资产管理体制下，中央与地方之间的利益关系主要体现在增量上，就是税赋分成的关系上，存量资产的影响不大。但在今后的改革中，地方政府将代表国家对部分国有产权行使出资人权利，中央与地方以及地方之间的存量资产分割，直接关系到地方政府对资源的支配力。每一个局部的利益要求都具有不同程度的合理性，但有这么多方面的利益主体提出利益要求，这是我国在国有资产管理体制改革过程中面临的现实难题。

　　(作者单位：河南经贸职业学院)

【收藏此页】【关闭窗口】


《中国产权周刊》编辑团队: 主　　编：李学亮责任编辑：许洁美术编辑：周　杨　技术支持：王科伟姚尧　市场合作：田庆颂吴庆
服务热线: (010)65869269-1054 邮箱:hilixueliang@163.com 传真:(010) 65841610