资产评估在国资监管中的作用和法律地位

2008-6-26 15:39:47　作者：高永深苍向晖　媒体来源：产权导刊

我国资产评估立法和资产评估行业从无到有，经过十几年的发展，已经初步形成一套制度。

　　改革开放以来，随着党的十六届三中全会提出“现代产权制度”理论和大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济的要求，国有经济一统天下的局面被逐渐打破。如何维护国有资产权益，防止国有资产流失，成为国家的必然考虑。

　　财政部1988年下发的《关于防止租赁企业财产损失的通知》第一次提出要对国有资产进行评估。当时部分地区实行国有企业租赁经营，由于内部承租人有意压低基数，多报损失；企业清产核资不实不细，造成企业财产不实，固有资产流失严重。为了纠正上述问题，维护国有权益，《通知》要求各地财税部门要会同有关部门对实行租赁经营前的企业资产进行认真清查和重新评估。1988年国家国有资产管理局成立后，立即会同有关部门联合下发了《关于出售小型企业产权的暂行办法》等文件，文件中明确提出了在发生产权变动事项中必须对国有资产进行评估。1989年9月，原国家国有资产管理局正式颁布了《关于在国有产权变动时必须进行资产评估的若干暂行规定》，对资产评估主体、管理机构、评估程序和办法进行了初步规定。

　　我国第一次涉外资产评估是大连炼铁厂中外合资项目。在1991年国务院制定《国有资产评估管理办法》出台前的几年中，全国各级国有资产管理部门完成审核确认资产评估项目3123项。在这些资产评估项目中，中外合资合作与股份制改造项目占的比例最大，合计评估价值占评估价值总额的60%以上，平均升值率达65%。资产评估在维护国有资产权益方面发挥了积极的作用。

　　一、资产评估的法律特征

　　资产评估中，一般要涉及以下基本要素：一是评估主体，即从事资产评估的机构和人员，它是资产评估工作中的主导者，要具备评估专业资格，分为六种：注册资产评估师、注册房地产估价师、土地估价师、矿业权评估师、保险评估师、旧机动车评估师；二是评估客体，即被评估的资产，它是资产评估的具体对象；三是评估依据，即资产评估工作所遵循的法律、法规、经济行为文件、重大合同协议以及其他参考依据；四是评估目的，即特定的经济行为，它直接决定和制约资产评估价值类型和方法的选择；五是评估原则，即资产评估的行为准则；六是评估程序，即资产评估工作从开始准备到最后结束的工作顺序；七是评估价值类型，即对评估价值的质的规定，它对资产评估方法的选择具有约束性；八是评估方法，即资产评估所运用的特定技术，它是估算资产价值的手段和途径。资产评估具有五个特点：现实性、市场性、预测性、公正性和咨询性。其中咨询性是指资产评估是为特定经济行为提供专业化估价意见，意见本身并无强制执行的效力，评估者只对结论本身符合执业规范要求负责，不对经济行为的定价决策负责。

　　在资产评估的五个特点中，对咨询性的特点一直有不同的认识，并对资产评估立法产生重要影响。江平教授在《中国资产评估》2004年第三期发表的“正确认识并充分发挥资产评估在市场经济中的作用”一文中认为：为防止国有资产流失，调整民事关系的法律中有很多的强制性规范。为了配合这些强制性规范的实施，法律有意无意中让注册资产评估师承担了类似于执法的职能。这种机制强调了资产评估机构的权威性和重要性，但是加大了评估机构的风险和责任。资产评估结论是专业意见，任何企业或政府部门不应当将由自己承担的经济行为决策推卸或转嫁给资产评估等中介机构，应当为自己的决策行为负责。国办发[2000]51号文件第2条规定，资产评估是经济鉴证类中介服务组织之一。鉴证类中介服务组织就是利用专业知识和专门技能对经济组织或经营者的经营活动及有关资料进行鉴证，发表具有证明效力意见的行为，实行有偿服务并承担相应法律责任。所以，部分专家认为资产评估具有鉴证性的特点。目前仍存在两种认识的冲突。

　　二、资产评估程序和准则

　　按照《办法》规定，评估程序为：申请立项、资产清查、评定估算和验证确定四个步骤。国务院办公厅下发的《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》中，已经将申请立项的程序去掉，将验证确定的程序改为核准和备案程序。另外上述程序是针对国有资产评估项目而言的，对非国有资产评估项目没有明确规定，所以需要对《办法》中规定的程序进行修改。资产评估操作程序一般包括接受委托、资产清查、评定估算、评估汇总及评估报告提交。接受委托阶段，是指评估机构接受项目委托、确定评估目的以及评估对象和范围、选定评估基准日、拟定评估方案的过程；资产清查阶段是指评估机构指导资产占有单位清查资产与收集准备资料、检查核实资产与验证资料的过程；评定估算阶段是指评估机构现场检测与鉴定、选择评估方法、收集市场信息、进行评估的过程；评估汇总阶段是指评估结果汇总、评估结论分析、撰写评估报告及评估技术说明、机构内部逐级复核、与评估委托方交换意见和向有关部门汇报评估结果的过程；评估报告提交阶段是指评估机构向委托方出具正式资产评估报告的过程。

　　财政部制定的《资产评估准则——基本准则》中，资产评估是指注册资产评估师依据相关法律、法规和资产评估准则，对评估对象在评估基准日特定目的下的价值进行分析、估算并发表专业意见的行为和过程。美国评估标准准则委员会制定的《专业评估执业统一准则》中，评估是指估计价值的行为或过程，《统一准则》中根据定义分为三种业务：评估、评估复核和咨询。同时，《统一准则》将评估与估价的概念进行了区别，评估是指较正规的价值估计，一般需遵守《统一准则》的规定；而估价往往是指对抵押物的价值估计，在专业上的要求低于评估，有时可以不受限于《统一准则》的规定。

　　三、资产评估的法律效力

　　对于非国有资产评估项目，资产评估机构出具正式的资产评估报告后，评估结果即产生法律效力。对于国有资产评估项目，资产评估机构出具正式的资产评估报告后，按照国有资产评估项目管理规定，需要进行核准或备案后，才能办理产权登记、股权设置等相关手续。聘请不符合资质条件的评估机构从事国有资产评估活动，国有资产监管部门可以宣布原评估结果无效(财政部《国有资产评估管理若干问题的规定》)。国务院国资委制定的《企业国有资产评估管理暂行办法》规定企业应当进行资产评估而未进行评估，聘请不符合相应资质条件的资产评估机构从事国有资产评估活动，应当办理核准、备案而未办理的，由国有资产监督管理机构通报批评并责令改正，必要时可依法向人民法院提起诉讼，确认其相应的经济行为无效。由于上述规定仅为部门规章，据此向人民法院提起诉讼以取消相应的经济行为，可行性值得商榷。这也是资产评估法律制度应当明确的内容。

　　四、资产评估的目的

　　资产评估报告是按照不同的目的出具的，同一标的物由于评估目的不同评估值也可能不一致，这就使评估机构的执业出现了问题。例如，河北省某进出口企业将一座房地产办理了贷款抵押，贷款评估价值达1800万元。在改制前企业拟出售此处房产，出售评估价值仅600万元。这种情况下，一是有可能造成银行国有资产的流失，二是造成企业国有资产的流失。所以，需要在行政法规中更加明确对不同的评估目的所采用的资产评估价值类型和方法的选择。评估业务类型归纳起来可分为下列八大类：

　　(一)以交易为目的的评估。主要包括：(1)不动产、机器设备、无形资产、股票、股权等的转让；(2)企业购并、拆分；(3)企业股票发行上市。证券监管部门并没有强制要求企业必须进行资产评估；(4)拯救经营不善金融机构；(5)破产。

　　(二)以法律诉讼为目的的评估。任何涉及价值纠纷的法律诉讼，都可能会有专业评估师的参与。主要包括下列情形：(1)因婚姻、公司、合伙关系解散导致的财产纠纷；(2)因毁约导致的财产损失纠纷；(3)因股东不满管理层的经营、决策而采取相应的行动；(4)仲裁，包括因买卖交易、企业重组、离婚、薪酬合理性等而引起的仲裁和一般仲裁。

　　(三)以税收为目的的评估。我国海关关税征收是最典型的例子。企业在许多情况下也都有可能聘请专业评估师对其资产进行评估。

　　(四)以融资为目的的评估。主要包括： (1)融资租赁；(2)抵押贷款；(3)经营性租赁。

　　(五)以保险为目的的评估。包括两方面：一是在投保前，评估被保险的资产，为投保人确定投保额；二是在损失发生后，评估被毁损资产的价值，确定赔偿额。

　　(六)为满足政府管理需要的评估和评估咨询。主要包括：(1)政府管制行业费率的确定；(2)征用补偿；(3)私有化；(4)进口设备等物资的鉴定。

　　(七)为交易、企业内部管理和投资、重组等提供专业意见的评估咨询服务。主要包括：(1)公允意见；(2)清偿能力意见；(3)可行性研究；(4)内部规划；(5)并购法定职责的履行；(6)其他财务咨询；(7)以实物等投资时对资产价值的确定。

　　五、资产评估在国资监管中的免责作用

　　对国有资产所做的任何处置决定，按理应该由全民做出，但这显然是不可行的。一般来说，现在采用的是一种公示否决模式：即由履行监管职能的国有资产监管机构代为做出处置决定，公示于民，如无否定则视为获得许可，予以实施；如有异议则对原决定重新审视，进行必要的修正，甚至取消原决定。

　　任何对国有资产处置决定的正确与否都取决与对所处置资产价值的正确判断。如果由国资监管机构自己对所处置的国有资产做价值判断，由于国有资产的处置权和所有权的不一致性，首先就会产生处置人和所有权人的利益冲突问题，就有了处置人是为了自身利益而非所有权人利益的嫌疑。另一方面，国资监管机构是行政管理部门，由行政人员作出的判断能否准确，能否最大限度地维护所有权人的利益也是个疑问。这就需要有一个中立的，专门的机构和专业人员，依照法律法规规范的程序，遵循适用的、社会公允的原则和标准，运用科学的方法，对处置对象在某一时点上的资产价值进行评估和估算，国资监管机构只有以这个评估结果为依据做出处置决定才能被认为是尽职尽责了。这就是资产评估对国资监管机构的免责作用。反过来，也就成了国资监管机构尽职的必要程序，所以现行的法律法规明确国资监管机构对其监管的国有资产做出处置决定时，必须进行资产评估。

　　(作者简介：高永深，中央民族大学法学博士，河北省国有重点骨干企业监事会主席；苍向晖，中国科学院法学硕士，河北省国资委产权处副处长)

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